2008/10/28
在信息和通信技術飛速發(fā)展的驅動下，通信和信息正處于巨大的變革時期，通信技術、計算機技術和視像技術互相滲透、互相兼容、互相融合，使得傳統行業(yè)的界限顯得越來越模糊，極大地擴展了網絡新業(yè)務的服務范圍，并正產生新的協調機制。本文首先分析了融合業(yè)務的發(fā)展現狀以及監(jiān)管方面存在的挑戰(zhàn)，然后通過對基于融合業(yè)務產業(yè)鏈的分層監(jiān)管模式的分析，提出了一種解決思路。融合業(yè)務發(fā)展現狀
國際電信聯盟（ITU）于20世紀90年代中期提出了“三網融合”的概念，即將電信網、有線電視網和計算機網三大基礎信息網絡融合建設為統一的全球信息基礎設施，通過互聯、互操作的電信網、有線電視網和計算機網等網絡資源的無縫融合，構成具有統一接入和應用界面的高效網絡，使人們能在任何時間和地點，以一種可接受的費用和質量，安全地享受多種方式的信息應用及服務。三網融合的趨勢使傳統上涇渭分明的電信和有線電視產業(yè)在技術、業(yè)務、企業(yè)和政府監(jiān)管等層面產生交叉與融合；新業(yè)務領域的出現，同時給電信和有線電視產業(yè)帶來新的機遇和挑戰(zhàn)。
通過三網融合，使傳統的電信運營商不僅可以經營諸如數字電視等傳統的廣電業(yè)務，而且可以經營IPTV、手機電視等多媒體業(yè)務；而傳統的廣電運營商不僅可以經營話音、互聯網接入等傳統電信業(yè)務，還可以經營VoIP等新的業(yè)務形態(tài)。現今，“三網融合”所涉及的融合業(yè)務通常是廣電行業(yè)的內容（電視節(jié)目）和信息行業(yè)的網絡（互聯網和電信網）的結合，不管是廣電運營商還是電信運營商，這些融合業(yè)務都已成為其新的業(yè)務增長點。其中典型的就是手機電視業(yè)務和IPTV業(yè)務。
所謂“手機電視”，是指利用移動終端為用戶提供視頻資訊服務的業(yè)務。在“手機電視”中，手機兼具了手機和電視的雙重功能。由于手機具有用戶普及率高、攜帶方便等特性，手機電視業(yè)務也就顯示出了比普通電視更廣泛的影響力。在中國，目前手機電視產業(yè)已經步入商用起步階段。隨著具有視頻功能手機和移動應用服務的日益普及，3G平臺開始搭建，手機電視用戶數量將不斷增加，并形成相當大的市場規(guī)模。在我國，IPTV是指通過可控制、可管理的有線IP網，提供的基于電視終端的多媒體業(yè)務。近日，電信咨詢機構OVUM發(fā)布《中國IPTV的發(fā)展》咨詢報告稱，上海電信IPTV網絡是世界上最大的基于H.264標準的IPTV網絡，也是用戶增長最快的IPTV網絡。OVUM還預測中國將在2009年前成為世界IPTV使用用戶數排名前五的國家，將是全球重要的IPTV市場。
融合業(yè)務監(jiān)管面臨挑戰(zhàn)
監(jiān)管政策是融合型業(yè)務發(fā)展的關鍵影響力，目前融合業(yè)務面臨的最大問題來自于管制方面。
手機電視業(yè)務
手機電視業(yè)務結合了電信和廣電的兩種技術體系，而目前我國尚未形成融合性的監(jiān)管體制，這無疑會在其業(yè)務監(jiān)管的歸屬權上帶來不同利益團體的力量角逐。誰擁有業(yè)務的監(jiān)管權，誰將會掌握整個產業(yè)發(fā)展的主動權。作為融合型業(yè)務，手機電視有不同的技術實現方式，所涉及的兩大監(jiān)管機構對其的理解存在差異，必然會對現有的監(jiān)管體制帶來挑戰(zhàn)，進而影響手機電視的產業(yè)化進程。目前，美國、英國等地區(qū)都已經將廣電和信息監(jiān)管合并為一個部門，統一加強對手機電視等新興融合業(yè)務的監(jiān)管。但是在中國市場上，手機電視業(yè)務至今仍然缺少統一的監(jiān)管。在政策監(jiān)管上，雖然國家廣電總局表面上占據了主導地位，國家廣電總局的《互聯網等信息網絡傳播視聽節(jié)目管理辦法》中對移動電視和手機電視業(yè)務各環(huán)節(jié)的許可實施規(guī)定中指出：“無論是廣電運營商還是移動通信運營商，只要開展視音頻傳播相關的地面廣播數字移動電視業(yè)務、手機電視業(yè)務、流媒體業(yè)務，都要接受廣電總局的管理，實行許可制度�！绷硗猓瑥V電也控制了內容源，但是移動運營商則牢牢掌握著收費和運營平臺這個終端，因此不管離開了誰，整個手機電視產業(yè)都很難順利發(fā)展。目前由于利益的博弈，要想廣電系與移動系精誠合作恐怕并非易事，而雙方的零和博弈極有可能拖累整個產業(yè)。
IPTV業(yè)務
雖然我國現在有相關法律的推出，比如《電子簽名法》、《電子認證服務管理辦法》等，為IPTV的發(fā)展創(chuàng)造了良好的法制環(huán)境，通過對IPTV產業(yè)鏈進行分析我們不難看出，IPTV產業(yè)鏈是電信和廣電兩條產業(yè)鏈交叉纏繞在一起的一條復雜產業(yè)鏈，因此現在對涉及電信和廣電兩大行業(yè)的IPTV監(jiān)管并不明朗，電信運營商不敢貿然推進。
為了爭奪對IPTV的監(jiān)管，廣電總局在近幾年來頻頻推出各種條例文件。2004年7月，廣電總局發(fā)布了39號文件，要求已領取《網上傳播視聽節(jié)目許可證》的機構申請更換許可證，目前這一文件已經成為廣電企業(yè)與電信企業(yè)合作談判中所使用的殺手锏。2004年10月，國家廣電總局頒布《互聯網等信息網絡傳播視聽節(jié)目管理辦法》，明確規(guī)定電信企業(yè)只能開展PC端的IPTV業(yè)務，限制其經營“機頂盒＋電視機”的業(yè)務。這意味著國家廣電總局很可能借重審的機會對IPTV牌照實行分級管理，分別發(fā)放針對PC、電視機和手機不同的終端發(fā)放不同牌照，而電信企業(yè)所從事的業(yè)務還是會被限制在PC上。
實際上，不管是電視臺還是廣播電臺，只要是通過電信網絡來傳輸內容的，都被視為互聯網的ICP，理所當然地應該由電信方面來監(jiān)管。但是，國家是否真正賦予了工業(yè)和信息化部對互聯網內容的監(jiān)管權力，這一點不得而知。一直以來，互聯網上的內容一直由廣電、文化、教育等部門來監(jiān)管，工業(yè)和信息化部實際能夠行使得權力基本上可以說很少，這也給工業(yè)和信息化部到底該如何實施監(jiān)管工作帶來了一個相當大的難題。
融合業(yè)務監(jiān)管應考慮的因素
首先，要考慮順應未來發(fā)展趨勢，促進行業(yè)發(fā)展。監(jiān)管機構需制定出鼓勵融合業(yè)務發(fā)展的相關法律法規(guī)，從而順應三網融合的發(fā)展趨勢，而不是從政策上阻礙這些業(yè)務的發(fā)展。
其次，網絡和內容分別監(jiān)管。網絡和內容分別監(jiān)管對解決廣電總局與工業(yè)和信息化部職能交叉沖突具有現實意義。三網融合環(huán)境下的網絡監(jiān)管職能由工業(yè)和信息化部行使，內容監(jiān)管由廣電總局行使，既能避免沖突，又能使各自發(fā)揮優(yōu)勢，分工協調，不失為一種好辦法。
第三，技術中立的原則。采用“技術中立性”的原則進行管制，即按照業(yè)務的功能特征而不是其采用什么技術來進行監(jiān)管。德國、奧地利對電子通信網絡的監(jiān)管遵循技術中立的原則，無論是電信的移動網、固定網還是廣電的衛(wèi)星網絡、有線網絡，都被納入統一的電子通信網絡管理體系，實施統一的監(jiān)管。在傳統電信網與廣播電視網絡面對融合的環(huán)境下，技術中立原則不僅能有效協調廣電總局與工業(yè)和信息化部的分工，統一對資源進行規(guī)劃管理，而且能夠促進技術融合，鼓勵技術創(chuàng)新。
第四，競爭管制與行業(yè)管制的協調。融合業(yè)務的監(jiān)管必須以保護消費者利益、促進競爭為監(jiān)管的主要目標，注重行業(yè)監(jiān)管與競爭監(jiān)管、事先監(jiān)管與事后監(jiān)管的協調。政府管制的主要目標是促進競爭，在競爭充分的市場，消費者的利益會被競爭者充分考慮。在競爭管制與行業(yè)監(jiān)管的關系處理上，應該盡量減少行業(yè)管制，只有在競爭管制無法觸及或失靈的情況下，再施以行業(yè)監(jiān)管。
此外，還要保持政策的一致性。在規(guī)則制定過程中，要考慮政策的長期一致性和穩(wěn)定性，平穩(wěn)過渡到統一高效的監(jiān)管部門是需要重點考慮的，而且在統一的監(jiān)管部門下電信業(yè)務及融合業(yè)務作為獨立的政府監(jiān)管對象沒有改變，因此廣電和電信相關監(jiān)管機構職能將不會改變。
剖析分層監(jiān)管模式
通過前面的分析，筆者以為，可以通過基于融合業(yè)務產業(yè)鏈的分層監(jiān)管模式來對“三網融合”趨勢下出現的融合業(yè)務進行有效監(jiān)管。
融合業(yè)務產業(yè)鏈分析
在傳統產業(yè)分立的情況下，電信和廣電已經形成了各自成熟、完整的產業(yè)鏈。三網融合業(yè)務的出現勢必打破原有的利益鏈條，再造傳統產業(yè)鏈。IPTV、手機電視等融合業(yè)務的產業(yè)鏈由內容（服務）提供商、內容（服務）集成商、信息服務提供商、網絡運營（傳輸）商和用戶組成，當然其中不可或缺的還有各種軟硬件設備制造商。內容提供商主要是完成對信息內容的編輯、制作、生產過程，通過市場渠道將生產的信息服務產品銷售給內容集成商；內容集成商則根據市場需要，將信息內容重新進行組合，并允許對重新組合的內容進行簡單的外部包裝和疊加；內容集成商集成后的產品可以由信息服務提供商進行業(yè)務集成，將多家內容集成商的產品以及相關的通信業(yè)務進行集成，然后再通過網絡運營商最終傳送給用戶。
三大監(jiān)管部門分析
“三網融合”下的各種融合業(yè)務是對現有廣播電視、通信行業(yè)等各領域業(yè)務的融合，其產業(yè)鏈跨越多個行政部門，在現有體制下，對整個產業(yè)的監(jiān)管涉及到政府的方方面面。如對信息內容和節(jié)目制作的監(jiān)管，涉及到廣電總局、文化部、新聞出版署等；硬件和技術、網絡安全、運營維護的監(jiān)管，同時涉及到工業(yè)和信息化部、廣電總局。因此，本圖上方列舉了文化部、廣電總局與工業(yè)和信息化部三個部門，期望通過統一機制和監(jiān)管來實現基于融合業(yè)務產業(yè)鏈的分層監(jiān)管模式。
圖1 融合業(yè)務基于產業(yè)鏈的分層監(jiān)管模式圖
分層監(jiān)管模式分析
內容提供商處于產業(yè)鏈的最上游，對于內容提供商的監(jiān)管必須從源頭上確保內容的安全。按照以前的傳統產業(yè)鏈，內容監(jiān)管無疑屬于國家廣電總局的社會監(jiān)管職能，但是如果按照傳統媒體的監(jiān)管方式對新媒體進行監(jiān)管并不現實。另外，盡管電信部門非�？释约旱谋O(jiān)管延伸至整條產業(yè)鏈，但是對信息內容的編輯、制作、生產并非電信部門長項。而文化部對于內容方面的監(jiān)管有獨特優(yōu)勢。因此，內容提供商的監(jiān)管可以由文化部和廣電總局來承擔。
內容集成商承擔著對信息內容進行重新編排、組合、疊加和包裝的職能，對內容集成商的監(jiān)管是最重要的一個監(jiān)管環(huán)節(jié)�？梢猿蔀閮热菁缮讨饕袕V電總局下屬的電臺和電視臺、電信運營商和一些專門從事內容集成的企業(yè)。因此，對于內容集成商要通過廣電總局與工業(yè)和信息化部來聯合監(jiān)管。服務提供商對內容集成商提供的產品進行業(yè)務集成，類似于內容集成商，也需要廣電總局與工業(yè)和信息化部的聯合監(jiān)管。網絡運營商負責把業(yè)務傳遞到用戶手中，而電信運營商擁有的網絡是最完整、最可靠的，可以保障安全性和高效率。所以，對于網絡運營商的監(jiān)管可以由工業(yè)和信息化部來擔當。
最后，各種軟硬件設備制造商只要包括廣電網絡設備制造商、電信網絡設備制造商、播控設備制造商和終端設備制造商等等。多年以來，廣電總局與工業(yè)和信息化部（信息產業(yè)部）都有比較成熟的、有效的入網許可證管理辦法以及入網設備檢測體系。因此，這個部分的監(jiān)管工作也由廣電總局與工業(yè)和信息化部聯合監(jiān)管。
基于產業(yè)鏈的分層監(jiān)管模式和傳統意義上的多頭領導是有很大區(qū)別的。對“三網融合”下融合業(yè)務的監(jiān)管要適應未來“三網融合”的發(fā)展趨勢，廣電總局與工業(yè)和信息化部必須相互協作、各司其職。廣電總局監(jiān)管的重點在于節(jié)目內容的制作與審核，而工業(yè)和信息化部的監(jiān)管重點在于對網絡、技術的管理。而且，廣電總局、工業(yè)和信息化部與文化部即是同一層面上的監(jiān)管機構，又是統一機制下的融合機構。這里面還需要國家法律和市場機制來協調控制。這樣才能讓包括內容提供商、集成商、服務提供商、網絡運營商以及各種設備制造商在內的各方面都有利可圖，做大做強融合性業(yè)務產業(yè)價值鏈，共同推進“三網融合”的進程。
本文作者單位為南京郵電大學經濟與管理學院
