打開前不久出版的、厚厚的《中華人民共和國信息產業(yè)法規(guī)匯編》(簡稱《法規(guī)匯編》)，跳入眼簾的不僅僅是那密密麻麻的、一個個帶有文號的國務院、信息產業(yè)部的文件，更主要的是從這些文件的字里行間，看到了中國電信業(yè)改革發(fā)展的歷史畫卷。此畫卷雖看不到刀光劍影的激戰(zhàn)，聞不到戰(zhàn)火硝煙的氣味，卻映射出中國電信業(yè)改革發(fā)展那不尋常的歷程和脈絡。
近幾年來，由于政策、法規(guī)的頻頻出臺，加速了我國電信業(yè)的健康成長和快速發(fā)展，致使信息產業(yè)(電信業(yè)包括在信息產業(yè)里，而且在其占有很大的比重)成為我國的第一支柱產業(yè)。
2001年電信業(yè)業(yè)務收入完成4006億元，比上年增長14.5%，新增電話用戶9400萬戶，超過了1997年前的電話用戶總數(shù)。截至2001年底，我國電話用戶總數(shù)達到3.24億戶，電話普及率達每百人25.9部。其中固定電話用戶1.79億戶，主線普及率為13.9%，用戶規(guī)模躍居世界第二位；移動電話用戶1.45億戶，用戶普及率為11.2%，用戶規(guī)模躍居世界第一位。我國通信固定資產投資連續(xù)兩年超過2000億元，總資產超過10000億元。與此同時，我國的CDMA網絡建成投產、模擬網退網關閉、移動通信網實現(xiàn)了數(shù)字化；互聯(lián)網國際出入口總帶寬達到7.6G bit/s，帶寬的“瓶頸”制約得到有效緩解；數(shù)據與多媒體通信、IP電話、移動短信息及各類信息服務業(yè)務迅速發(fā)展，上網已經成為普通百姓生活中的一項重要內容。
下面，請廣大讀者隨著記者的“鏡頭”，觀看一下中國電信業(yè)靠法律行政的發(fā)展之路。
我國電信業(yè)走過不尋常的歷程
縱觀我國電信業(yè)的發(fā)展歷程，是一部改革發(fā)展、依法行政的歷史。電信改革的實踐使我們深深地認識到，中國電信業(yè)每前進一步，每有一個重大的舉措，都離不開政策、離不開法規(guī)作指引�？空�、靠法規(guī)指導工作，工作就會飛快發(fā)展，靠行政命令指導工作，遠不如法規(guī)、政策奏效。
自改革開放以來，我國電信行業(yè)大致經歷了三個不同的發(fā)展階段。1980年—1993年7月，是電信改革的起步階段，也是為電信業(yè)快速發(fā)展打基礎的階段。
黨中央和國務院非常重視電信業(yè)的發(fā)展和科技進步，國務院曾提出“郵電通信業(yè)的發(fā)展，一要靠政策，二要靠科技進步，三要靠各方面的支持。”1982年，國務院相繼下發(fā)了“三個倒一九”(即郵電部門所得稅上交10%，非貿易外匯收入上交10%，預算內撥改貸償還本息10%)文件；1984年1月，全國郵電企業(yè)推行“經濟核算制”，使企業(yè)有了自己相對獨立的經濟權力；1986年4月，國家對通信技術設備的進口實行減免關稅政策，這在當時對通信業(yè)的發(fā)展起到了扶持和推動的作用；1990年經國務院批準，國家物價局和郵電部聯(lián)合發(fā)出關于固定電話收初裝費3000-5000元的決定，允許郵電部門征收電話初裝費和附加費，放松對電信業(yè)的價格管理；1993年7月，財政部出臺了電信設備加速折舊的政策，決定對程控電話交換機采取雙倍余額法，鼓勵電信部門更新改造設備，加速發(fā)展。國家出臺的這一系列傾斜政策，在一定程度上解決了長期以來困擾我國電信業(yè)發(fā)展的資金問題，為電信業(yè)的快速發(fā)展補充了資金來源。
但從當時的通信能力來看，用戶需求與通信能力之間的矛盾非常突出，1980年的電話主線僅有214萬條，只占全世界總數(shù)的0.67%。但由于國家和各方面的強有力支持，使具有高科技含量的電信業(yè)得以飛速發(fā)展。1987年11月，我國第一個TACS制式模擬移動電話系統(tǒng)在廣東建成并投入使用；1990年10月，我國第一條長途光纜──寧漢光纜干線工程建成投產，全長2400公里；1991年12月，由中國郵電工業(yè)總公司與解放軍信息工程學院合作開發(fā)的HJD-04程控交換機研制成功并開始批量生產(這是我國自主開發(fā)設計的第一個數(shù)字程控交換機機型)。由于電信業(yè)的快速發(fā)展，1987年無線尋呼機在我國電信市場走俏，當年的用戶數(shù)就達到30897戶；1988年，“大哥大”在我國電信市場亮相，當年的用戶數(shù)就達3227戶。1992年鄧小平同志發(fā)表了南巡講話，從此，郵電行業(yè)的改革發(fā)生了劃時代的變化。
從這一階段的歷程看，當時的中國電信業(yè)是計劃經濟下的政企不分、郵電合一的體制。當時很少有政府(指郵電部門內部)的法律規(guī)章出臺，最奏效的管理手段就是靠政府，靠政府的行政命令來管理企業(yè)。國家的公用電信業(yè)是由政府部門靠壟斷經營，法制手段遠遠不如行政管理手段效果顯著。
1993年8月—1997年，是電信企業(yè)放開經營，政企部分分開的階段。
為了適應改革開放的需要，1993年8月，國務院批轉了郵電部《關于進一步加強電信業(yè)務市場管理意見的通知》(即國發(fā)［1993］55號文件)，決定將無線電尋呼業(yè)務、800GMz集群電話業(yè)務、450MHz無線電移動通信業(yè)務、國內VSAT通信業(yè)務、電話信息服務業(yè)務、計算機信息服務業(yè)務、電子信箱業(yè)務、電子數(shù)據交換業(yè)務、可視圖文業(yè)務等9種電信業(yè)務向社會開放。這些業(yè)務的開放，使電信市場立即呈現(xiàn)出勃勃生機，1992年我國電信業(yè)務量為290.9億元，而到了1993年電信業(yè)務量卻猛增到了462.7億元，這種增長速度在國內確實引起了不小的震動。
1993年12月，郵電部作出改革郵電科研體制的決定，將原郵電科學研究院分建為電信科學技術研究院、電信科學研究規(guī)劃院和郵政科學研究規(guī)劃院，實現(xiàn)了科研“軟”和“硬”的分開(1999年，電信科學技術研究院在資產重組，組建上市公司的基礎上，改制為大唐電信科技產業(yè)集團)。1994年8月，中國聯(lián)通正式掛牌，同年吉通公司成立，從此中國電信市場不再是單一的經營主體了，多元化競爭格局開始形成。1997年8月，電信領域“引進、消化吸收和創(chuàng)新相結合”的做法，得到黨中央和國務院的充分肯定，這年年底，國內生產的程控交換機在公用網新增容量中的比重超過90%。為了使我國通信業(yè)能快速、健康地發(fā)展，1997年1月，郵電部作出了在全國實施郵電分營的決定，首先在重慶和海南試點，并很快在全國范圍內推行郵電分營的做法。這一階段郵電部先后出臺了《通信行政處罰程序暫行規(guī)定》、《電信終端設備進網審批管理辦法》、《電信建設市場管理辦法》、《中國公用計算機互聯(lián)網國際連網管理辦法》等文件，這些法律規(guī)章的出臺，從法律的角度提出了凈化電信市場，破除電信壟斷經營的問題。
盡管電信市場破除壟斷的問題僅僅是開始，但還是引入了競爭機制，隨之產生了一些始料未及的效果。一方面，由于電信市場的擴大，喚起了人們的消費意識和權利意識，從強烈要求5000元的電話“能夠裝得上”就可以了，到安電話要“用得好，價錢還得便宜”的普遍要求。老百姓對服務質量的要求，已經成了電信業(yè)在新形勢的一個重要課題。另一方面，人們的信息意識增強了。盡管信息革命的發(fā)生在世界范圍來看并非始于此，但對國人來講，尋呼機和手機已經步入尋常百姓家，1993年到1997年，固定電話用戶數(shù)從1733.2萬戶增長到7031萬戶，移動電話用戶從63.8萬戶增長到1323.3萬戶。從這組數(shù)字我們不難看出，廣大老百姓開始重視信息化服務，并正在廣泛利用現(xiàn)代化通信方式。
總的來看，盡管這一階段在通信業(yè)的改革上有了不少舉動，邁出了可喜的步伐，但回過頭來看，那個時候的改革是淺層次的，集中表現(xiàn)在只是放開了增值電信業(yè)務，國企在經營上有了一定的自主權，基礎電信企業(yè)開始有了競爭對象。但競爭卻不是很激烈，范圍也不是很廣。政企只是部分分開，壟斷經營還沒有徹底破除。但有一點值得提出的是，政府出臺的紅頭文件較以前有明顯增加，這些法律規(guī)章正在對電信市場起著指導性的作用。
1998年到現(xiàn)在，是政企分開，破除壟斷，電信業(yè)進入高速發(fā)展，電信市場開始進入激烈競爭的階段。
電信改革的首要目的在于建立電信業(yè)的有效競爭機制，將規(guī)模經濟和競爭活力有效地協(xié)調起來，從而形成一個均衡的競爭格局。
其具體表現(xiàn)在以下幾點。
一是引入競爭機制，實施公平、合理、高效的市場準入制度。1998年3月，國務院決定在原郵電部、電子部的基礎上組建信息產業(yè)部，按照“政企分開、轉變職能、破除壟斷、保護競爭”的原則，對信息產業(yè)部的職能進行了配置。1999年2月，國務院通過中國電信業(yè)重組方案，中國電信進行拆分重組，將中國電信的尋呼、衛(wèi)星和移動業(yè)務剝離出去，成立中國電信、中國移動和中國衛(wèi)星公司，尋呼業(yè)務并入中國聯(lián)通公司。去年在國務院發(fā)出了36號文件后，中國電信被劃分為南北兩個部分，北部公司與中國網通和吉通公司重組為“中國網絡通信集團公司”，南部集團為“中國電信集團公司”。為使中國電信市場有一個更加公平、更加健康的競爭環(huán)境，國務院和信息產業(yè)部先后發(fā)布了《中華人民共和國電信條例》、《電信業(yè)務經營許可證管理辦法》、《高樓高塔高山設置無線尋呼發(fā)射基站管理辦法》等文件，由于法規(guī)規(guī)章的出臺，使我國電信市場呈現(xiàn)出一派生機。到目前為止，我國已經為7家電信運營企業(yè)頒發(fā)了基礎電信經營許可證，為4400多家無線尋呼和增值電信業(yè)務的企業(yè)頒發(fā)了增值電信業(yè)務經營許可證。
二是由于法律規(guī)章的及時出臺，使互聯(lián)互通和網絡安全工作步入健康的發(fā)展軌道。近年來，信息產業(yè)部先后出臺了《公用電信網間互聯(lián)管理規(guī)定》、《電信網絡互聯(lián)爭議處理辦法》等規(guī)章。從法律上為網絡的互聯(lián)互通管理提供了可靠的保障。截至今年3月中旬，中國電信為中國聯(lián)通、移動、吉通、網通出租的長途數(shù)字電路帶寬累計達到9327個2Mbit/s，全面完成了與這些公司之間的各種業(yè)務的互聯(lián)互通工作。其中為中國聯(lián)通在293個地區(qū)開通了IP電話，在258個地區(qū)開通了長途電話，在255個地區(qū)開通了智能網業(yè)務，需求滿足率接近100%。各公司之間聯(lián)不上、聯(lián)不通的問題基本得到解決。
在網絡安全上，信息產業(yè)部明確地認識到，網絡安全程度不僅僅表現(xiàn)在病毒和黑客的入侵方面，網絡的運行狀況和網絡性能，也是評價一個網絡安全程度的重要依據。所以在近幾年來不斷加大工作力度，出臺了《互聯(lián)網電子公告服務管理規(guī)定》、《互聯(lián)網上網服務營業(yè)場所管理辦法》等文件，為凈化網絡市場和網絡安全工作創(chuàng)造了有力條件。
三是嚴格制定技術標準，完善設備認證制度。為強化電信設備進網管理和技術標準，自1999年起到目前為止，信息產業(yè)部出臺了《電信設備進網管理辦法》等系列法規(guī)文件，進一步規(guī)范和完善了電信設備進網的手續(xù)和管理制度。為了使我國的通信技術能盡快地與國際接軌，信息產業(yè)部在公布28類電信設備入網目錄的基礎上，又公布了第一批實行進網許可制度的電信設備標準目錄，并強調此標準是電信設備進網的技術依據。有關部門統(tǒng)計表明，自2000年以來，在信息產業(yè)部的組織下，制定和發(fā)布的國標有14項、行業(yè)技術標準167項、參考性技術文件6項，為我國電信業(yè)的發(fā)展和技術創(chuàng)新奠定了強有力的基礎。
四是加強服務質量監(jiān)管，保護消費者權益。服務質量是廣大消費者最為關心的問題，近幾年來，為給廣大消費者創(chuàng)造一個好的服務環(huán)境，信息產業(yè)部出臺了《電信服務質量監(jiān)督管理暫行辦法》、《電信用戶申訴處理暫行辦法》等文件，提出了“用戶至上，用心服務”的理念，并實施了“首問負責制”等措施，使老百姓的滿意度逐漸上升，投訴率大幅下降，僅中國電信2001年就比2000年投訴率下降了75%，投訴量在總量中所占比重下降了30個百分點。為真正解決老百姓反映最強烈的問題，信息產業(yè)部自1999年以來，曾三次調整了電信資費，基本上解決了電信資費“國際補國內，長途補市話，城市補農村”的結構性矛盾，取消了固定電話初裝費、附加費和移動電話的入網費，為電信行業(yè)持續(xù)、健康的發(fā)展提供了有力條件，同時也為電信業(yè)參與國際競爭做了相應的準備。
五是加強電信資源管理，合理有效地使用電信資源。信息產業(yè)部一直把建立和健全各項管理制度作為碼號資源管理工作的重點，2000年4月25日，信息產業(yè)部以第一號部令的形式出臺了《電信網碼號資源暫行管理辦法》，為多運營者環(huán)境下的碼號資源管理工作提供了法律依據。接著又發(fā)布了《關于開展本地固定電話網局號核配工作的通知》、《關于規(guī)范管理短號碼位長的意見》等一系列法律規(guī)章。在2000年碼號資源摸底調查的基礎上，于2001年6月建立了全國電信網碼號資源數(shù)據庫，完成了碼號資源信息管理軟件的開發(fā)工作，合理配置了社會資源，培育了公平競爭的市場環(huán)境。
六是及時加強和整頓了通信建設市場，使通信建設市場步入健康的、法制化的管理軌道。近幾年來，信息產業(yè)部針對通信建設市場存在的具體問題，多次下文和進行整頓，近期又與國家計委聯(lián)合出臺了《電信建設管理辦法》，在有關部門加大管理力度和多方努力下，使通信建設市場呈現(xiàn)出健康發(fā)展的新氣象。總之，在這一階段里，中國電信市場發(fā)生了巨大的變化。國務院和信息產業(yè)部等有關部門先后出臺了一大批為凈化市場環(huán)境，創(chuàng)造公平競爭的法律規(guī)章。據有關部門統(tǒng)計，僅國務院和信息產業(yè)部就出臺了《中華人民共和國電信條例》、《通信行政處罰程序規(guī)定》、《移動電話機商品修理更換退貨責任規(guī)定》等有關文件100多個，僅2000年以來，國務院發(fā)出的文件就有3個、信息產業(yè)部出臺的部令就達20個。這些法律規(guī)章的出臺，規(guī)范了電信市場、加速了電信市場的快速發(fā)展。促使我國電信業(yè)政企徹底分開、電信市場全面放開經營，從而結束了獨家壟斷和政府給企業(yè)當“婆婆”的歷史。與此同時，引入了競爭機制，使中國電信市場步入了高速發(fā)展的快車道。
電信業(yè)的發(fā)展與政策、法規(guī)的關系
市場經濟的本質是法制經濟，電信法律規(guī)章的相繼出臺，既描繪了我國電信業(yè)發(fā)展改革的脈絡，又對電信業(yè)的發(fā)展起著保駕護航的作用。
管理和政策、法規(guī)的關系是密不可分的，但管理不能代替法律。管理的最高形式是依法管理，通過法律將管理的形式固化，使它更加穩(wěn)定、更加可靠、更加可操作。所以無論是在經營管理，還是在改革的過程中，都離不開法制，它能促使市場既能打破壟斷又能按照正常的“游戲規(guī)則”進行競爭。
從實踐中我們總結出，法律具有三個特點。首先，法律是體現(xiàn)和反映改革的成果和實踐，同時還為企業(yè)的下一步改革奠定了堅實的法律基礎，這就是法律在實踐中的一個最大特點；其次，法律清楚地界定了與行政管理的權限。通過法規(guī)文件的出臺，我們可以清楚地看到政府的職責和權限，再也不是“婆婆”與“媳婦”的關系了，政府該管的事情已經通過法律界定了；最后一點是，法律保護競爭，制約不公平的競爭，促進企業(yè)的發(fā)展。只有通過法律才能使市場的競爭趨于公平合理，使市場發(fā)展，把市場做大做好。
從目前的形勢看，政府部門主要是從政策上進行宏觀管理，通常是將那些帶有潛在性的、規(guī)范性的、戰(zhàn)略性的、制度性的事物進行立法，依法行政。而那些具體的、微觀的經營性的業(yè)務，則由企業(yè)按照現(xiàn)代企業(yè)制度進行自主經營，這就是政企分開的主要標志，只有徹底改變過去那種政企不分、郵電不分的局面，才能使企業(yè)步入規(guī)范化管理、高速發(fā)展的快車道。
